О Рамочном соглашении INOGATE

Вступление к Рамочному соглашению

Как показывает мировая практика, строительство и эксплуатация нефте- и газотранспортных систем в странах-бенефициарах Программы INOGATE требуют интенсивных зарубежных инвестиций. Поскольку бенефициары в общем согласны, что развитие такой системы транспортировки является желательным, возникает вопрос: «Как привлечь достаточное количество зарубежных инвестиций для своей страны на лучших условиях?»

На этот вопрос можно ответить так: «Сведите к минимуму инвестиционный риск». Тогда инвестор, вкладывая инвестиции, потребует меньшую прибыль. Меньший риск предполагает меньшую прибыль, что, в свою очередь, предполагает лучшие условия инвестирования для страны.

Как можно снизить риск? Конечно же, не каждый фактор риска находится под нашим или вообще под чьим-либо контролем. Но можно начать с устранения как можно большего количества неизвестных параметров. Можно определить с достаточно высокой степенью точности и достаточно детально правила, согласно которым иностранный инвестор может вкладывать инвестиции. Кроме того, можно выяснить, что же можно ожидать, но не в отношении финансов или технической стороны вопроса, а в отношении самого проекта и нефинансовых гарантий.
Техническая помощь, оказываемая через проект INOGATE, направлена на то, чтобы определить совместно с бенефициарами способы привлечения зарубежных инвестиций не столько предоставлением классических стимулов (снижение налогов и т.д.), но, в основном, разработкой “правил игры”, которые фактом своего существования и своим содержанием делают вложение инвестиций более предсказуемым, менее рискованным, более привлекательным и менее дорогостоящим.

Кроме привлечения инвестиций и определения параметров, следует также обратить внимание на проблемы, связанные с эксплуатацией нефте- и газотранспортных систем. Вполне понятно, что существование эффективного механизма эксплуатации является необходимым условием для иностранных и внутренних инвестиций в строительство такой транспортной системы.

Наиболее важным параметром в создании межгосударственных строительных систем (нефтепроводов и т.д.) является синхронизация. Прежде всего, синхронизация строительства транспортной системы. Нет никакого смысла строить часть транспортной системы, которая заканчивается на границе с соседним государством, не закончившим строительство своей части вовремя. Ни один инвесторов не поместит свой капитал в такой межгосударственный проект, пока не убедится, что все части транспортной системы смогут начать свою работу одновременно. Во-вторых, синхронизация необходима для эксплуатации межгосударственной транспортной системы. Прохождение углеводородов различного качества по транспортной системе, координация заказов и поставок, обеспечение транспортной системы и тысячи других технических проблем требуют эффективной синхронизации и координации всех необходимых действий между государствами и организациями, вовлечёнными в проект. Следовательно, если мы хотим понимать, какие решения в этом плане и зачем предлагает Рамочное Соглашение, нам всегда нужно помнить о проблеме синхронизации.

Для того чтобы привлечь к себе внимание быть и жизнеспособным, инвестирование любого рода должно основываться на трёх «столпах», должно иметь три характеристики. Прежде всего, оно должно быть законным, оно должно быть надёжным и оно должно приносить прибыль.

Предпосылки создания Рамочного соглашения

Законодательство в области энергетики и сама структура энергетического сектора, какими совершенными они бы ни были, не могут существовать и эффективно действовать в правовом вакууме. Энергетический сектор влияет и, в свою очередь, поддаётся влиянию бесчисленных разнообразных взглядов, проблем и видов деятельности. Энергетический сектор полагается в большей степени на правильную деятельность этих других взглядов и видов деятельности с тем, чтобы суметь соединить руководящие принципы и положения, подсказываемые этими другими областями деятельности, в своих, относящихся исключительно к энергетике, функциях.

Зависимость энергетического сектора от деятельности других секторов экономики признана Договором Энергетической Хартии, который включает в себя положения по следующим вопросам: инвестиционные меры, связанные с торговлей; стимуляция и защита инвестиций, стимуляция и защита конкуренции; свобода транзита; передача технологий; доступ к капиталу; защита окружающей среды; налогообложение и урегулирование споров.
Некоторые из упомянутых выше аспектов имеют непосредственное влияние на структурирование энергетического сектора. В первую очередь, это стимулирование и защита конкуренции, а также постепенное упразднение монополий. Это основное для рыночной экономики руководящее положение является проблемным в плане своей разработки и применения. Это проявляется, например, при поиске надлежащего равновесия между государственным отстаиванием защиты национальных интересов и коррекции любого неправильного рыночного развития с одной стороны, и тенденцией к невероятному либерализму рынка и его беспрепятственному развитию без всякого государственного контроля с другой. Страны-бенефициары Программы INOGATE быстро осознали важность стимулирования конкуренции и сделали большой шаг вперёд в этом направлении.

Ещё один важный аспект развития энергетического сектора связан с защитой инвестиций, особенно зарубежных. Иностранные инвестиции очень важны для крупномасштабных проектов, таких как нефтегазовая инфраструктура и трубопроводы. Следовательно, чёткая и сбалансированная законодательная среда для иностранных является необходимой для привлечения инвесторов. Стоит заметить, что акцент делается на существование законодательной структуры, а не на частные положения, которые могут входить в эту структуру. Самое главное, чтобы инвестор был уверен, что правила игры неожиданно не обернутся против него. Другими словами, хороший закон об иностранных инвестициях не обязательно является законом, который даёт инвесторам разнообразные стимулы, а тот, который продвигает инвестиции с процессуальной точки зрения, который надёжно гарантирует, что условия для инвестиций останутся стабильными и чёткими, что инвестор будет иметь контроль над своими инвестициями и сможет их вернуть, что любые проблемы в процессе инвестирования будут решаться объективно и справедливо. Таким образом, потенциальный инвестор получает возможность точно определять условия инвестирования, рационально его планировать и безопасно его осуществлять на благо обеих сторон. Инвестиционное законодательство всегда было фокусной точкой юридической деятельности бенефициаров INOGATE. Интересно отметить то, что все те важные характеристики, которые были описаны выше, явно прослеживаются в законах всех бенефициаров INOGATE, в то время как льготы, предоставляемые каждой страной, значительно отличаются, отражая различные подходы и приоритеты каждой страны.

Ещё одной проблемой, касающейся инвестирования в целом и инвестирования энергетического сектора в частности, является проблема налогообложения. Налогообложение – это очень деликатный вопрос, от которого зависит сбалансированное экономическое развитие страны. Инвестора, главным образом, интересует прозрачность системы налогообложения и её структура, которые позволяют включить в инвестиционный бизнес-план расходы, предназначенные для уплаты налогов. Следует критически относиться к такому вопросу, как реальное применение положений о налогообложении управленческим аппаратом государства. Этот вопрос особенно влияет на налогообложение. Практически все иностранные инвесторы жалуются на то, что налоговые власти не имеют чёткого представления о реальном применении юридических положений, из-за чего возникает много проблем.

Доступ к капиталу, импорту и экспорту валюты, а также банковским услугам тоже очень важен для организации и функционирования инвестирования. Что касается закона о Центральном банке и банковской деятельности в стране, он должен быть и достаточно строгим, чтобы избежать появления нестабильных банков (что случается достаточно часто в первые годы независимости новых государств), и достаточно либеральным, чтобы облегчить проведение банковских операций во благо развития экономики.

Последним, но не менее важным в этом кратком описании сфер, оказывающих влияние на работу энергетики, является вопрос о положениях по защите окружающей среды, действующих в каждой стране. В последнее время стало очевидным, что защита окружающей среды должна быть главной заботой всех сфер экономического развития. Более того, при финансировании любого проекта многие международные финансовые организации, такие как ЕБРР, требуют применения всесторонних мер по защите окружающей среды, в частности тех, которые изложены в Планах финансирования программ по защите окружающей среды. Следовательно, защита окружающей среды становится важным фактором в подготовке финансирования проекта. Положения по защите окружающей среды обычно входят в тексты нескольких законов, а не существуют в отдельной форме. В частности, они включены в законы об энергетике и нефтепроводах, которые упоминались выше. Как показывает практика, эти специальные положения будут разрабатываться и дальше. В целом, законодательства всех стран бенефициаров находятся на стадии развития, что соответствует целям ближайшего будущего. На самом деле, бенефициары проявили удивительную способность успешно адаптироваться к драматическим изменениям менталитета в области экономики и законодательства. Проблема активного законотворчества заключается в том, что очень трудно создавать логически последовательную, лишённую всяких противоречий правовую систему. То, что вся юридическая, государственная и экономическая структура была подвергнута значительным переменам, которые произошли в очень короткий промежуток времени, также создаёт трудности, т.к. ощущается нехватка практического опыта и четкого регулирования. Те незначительные несовершенства, которые могут означать разницу между успешно работающим на практике законом и законом, который не может эффективно работать, ещё не были проверены на практике. Законодательные органы стран бенефициаров должны быть готовы к оценке правовой системы своей страны и делать необходимые изменения, имея в виду, что правовая и государственная система страны является единым целым и что некорректная работа одного сектора приведёт к негативному влиянию на другую, казалось бы отдалённую область экономики и общественной жизни.

Законность, гарантии, рентабельность

Законность

Любое инвестирование является законным только в том случае и при таком условии, если оно действует согласно соответствующим законам, которые, по большому счёту, являются законами того государства, на территории которого оно размещено. Законность инвестирования является, с одной стороны, понятным требованием страны пребывания, имеющей свои внутренние законы, которые она должна защищать, а с другой стороны, для инвестора - это гарантия того, что у него не будет никаких проблем с властями принимающей страны, поскольку инвестирование будет осуществляться в рамках установленных законов, заранее известных инвестору.
Понятно, что для инвестора первым логическим шагом в подготовке законного инвестирования является ознакомлением с соответствующим законодательством принимающей страны, т.е. изучение так называемых правил игры. В процессе этого изучения потенциальный инвестор может столкнуться с несколькими проблемами. Часто случается так, что трудно найти текст соответствующего законодательства, например, из-за отсутствия публикаций и информационных механизмов, или хотя бы из-за того, что оно напечатано на иностранном для потенциального инвестора языке. Проблема может быть даже более фундаментальной: законодательство принимающей стороны может находиться на стадии развития, так что соответствующие законы могут часто меняться или противоречить друг другу. В таких случаях потенциальный инвестор не уверен в том, что полученная им правовая информация или совет являются актуальными или просто полными.

Вторым вопросом, которым должен заинтересоваться потенциальный инвестор в отношении законности инвестирования, является действующее законодательство, которому он призван следовать. Предлагают ли законы принимающей страны адекватные гарантии того, что инвестиции будут защищены, скажем, от конфискации? Может ли инвестор быть уверенным в том, что с ним будут обходиться, по крайней мере, так же, как и с другими инвесторами, как отечественными, так и зарубежными? Подлежит ли инвестирование налогообложению и обладает ли льготами? Существуют ли другие разделы законодательства принимающей страны, такие как законы о компаниях или банковской деятельности, разработанные таким образом, что дадут инвестору уверенность в том, что у него будет контроль над работой его инвестиций, т.е. фактически над их судьбой? Может ли инвестор чувствовать уверенность в том, что в случае возникновения спорных вопросов он может рассчитывать на их справедливое разрешение? Вопросов много, и положительным ответом на них может быть разница между вкладываемыми инвестициями и потенциальным инвестором, который вкладывает свой капитал где-то ещё.
Следует отметить, что в известном смысле гарантии более важны, чем стимулы, при этом имея в виду, что привлечение инвестиций - это не просто вопрос предложения таких стимулов, как временное освобождение от уплаты налогов. Этого просто недостаточно. Гораздо важнее, чтобы инвестор чувствовал уверенность в том, что он хорошо знает правила, по которым будут работать его инвестиции. Гораздо важнее, чтобы он чувствовал уверенность в том, что его инвестиции будут защищены с точки зрения закона в том смысле, что с ним будут обращаться объективно и наравне с другими инвесторами. Если инвестор будет знать законы, по которым будут работать его инвестиции, он может сделать точную оценку риска, на которой будут основываться сроки его инвестиций и, в конечном итоге, его решение. Хотя и стимулы важны. Они просто не могут покрыть эту «брешь ненадёжности», если нет достаточно уверенности в правовом порядке принимающей страны. Какая польза от освобождения от налогов на 10 лет, если инвестор боится, что налоговое законодательство может измениться в любой момент, или что он может потерять контроль над своим капиталом, или что с ним могут обращаться несправедливо, не давая ему возможность прибегнуть к законным мерам?

Упомянутых выше проблем вполне достаточно, особенно в случае с государствами, чьё законодательство и экономика находятся в стадии реформирования, как, например, в странах бенефициарах INOGATE. Но в дополнение к этим проблемам могут возникнуть и другие. Так, можно ожидать трудности, имея дело с организацией и управлением межгосударственным проектом транспортировки углеводородов, в котором участвует несколько стран, каждая из которых имеет свои приоритеты, подходы и законы. В проектах такого рода общая сумма инвестиций будет основываться на его законности в соответствии не с одним законом определённой страны, а с большим их количеством. Вышеупомянутые проблемы и гарантии должны применяться ко всем принадлежащим разным странам участкам межгосударственной транспортной системы.

Вполне понятно, что мало кто из инвесторов, если таковые вообще найдутся, захотят быть вовлечёнными в такую сложную сеть внутренних законов разных стран, которые не только отличаются друг от друга, но и подвергаются частым изменениям. Это потребует слишком много усилий и, в конечном итоге, может не увенчаться успехом.
Институциональный компонент проекта INOGATE начался с планов собрать и проанализировать тексты законов всех стран бенефициаров для того, чтобы определить проблемы, расхождения между ними и их несовместимость, а также обсудить их с бенефициарами и помочь им прийти к единой юридической и институциональной системе, способствующей тому, что межгосударственный проект транспортной системы мог бы стать практически выполнимым. С целью оказания помощи в гармонизации внутригосударственного законодательства, мы бы предложили сделать поправки в законодательную базу каждого государства, в частности закон об углеводородах, закон о транспорте, закон о зарубежных инвестициях и другие.

Но вскоре выяснилось, что такой подход не срабатывает, причём не из-за того, что сбор, перевод и анализ большей части законов десяти государств является сложнейшей работой, но главным образом из-за того, что результаты этой работы, даже если бы она выполнялась отлично, не были бы заметны в течение длительного времени, а может быть, даже не были бы заметны совсем. Имеется в виду, что внесение прямых поправок к некоторым разделам законодательств отдельных стран проблематично. Во-первых, любое государство неохотно меняет свои законы, что вполне понятно, особенно, если эти законы были недавно приняты. Во-вторых, процедура юридических поправок – довольно сложное дело, которое требует много времени для своего осуществления. В-третьих, и это самое важное, такой подход не может гарантировать крайне важную всестороннюю синхронизацию, которая, как указывалось раньше, является ключом к успеху межгосударственного проекта транспортных систем.

Вследствие этого подход был существенно изменён на основе следующих заключений:

• любые вмешательства в законодательства стран бенефициаров должны быть сведены только к тем, которые являются абсолютно необходимыми для успешной работы межгосударственной нефте- и газотранспортной системы во избежание помех, сложностей и чрезмерного вмешательства в недавно принятые законодательства этих государств;
• предлагаемые решения должны:
  • быть практичными и способными к быстрому осуществлению;
  • быть понятными для всех исполнителей;
  • иметь дело с вопросами, неразрывно связанными с межгосударственной транспортировкой нефти и газа;
  • быть юридически обоснованными;
  • быть модульными в том смысле, что поступательное развитие их принципов станет возможным в будущем;
  • основываться на консенсусе всех вовлеченных стран.

И уже вследствие всего этого, возникла идея создания Рамочного соглашения, которое охватывает в полной мере все вопросы, относящиеся к финансированию, строительству и эксплуатации межгосударственной транспортной системы. Это соглашение должно стать оптимальным средством достижения основной цели программы INOGATE – укреплению регионального сотрудничества и установлению соответствующих институциональных механизмов для создания межгосударственной нефте- и газотранспортной системы.

Рамочное соглашение может быть дополнено рядом протоколов, более детально касающихся конкретных проблем. В определенное время Рамочное соглашение и, в дальнейшем, последующие протоколы к Рамочному соглашению будут ратифицированы парламентами стран бенефициаров и таким образом станут внутренним законом каждой из стран (юридически более сильными, чем обычный закон). Таким образом, будет разработана интегрированная структура всё больше и больше детальных законов, управляющих работой транспортных систем в рамках программы INOGATE и работающих на общую пользу потенциальных инвесторов и бизнесменов, стран бенефициаров и Европейского Союза.

Рамочное соглашение и протоколы к нему скорее соответствуют разработанным принципам и законам, действующим в большинстве стран программы INOGATE, а не являются чем-то несовместимым и радикально отличающимся от внутренних законов этих стран.

Таким образом, правила, по которым будет осуществляться строительство и управление межгосударственными транспортными системами, позволят потенциальным инвесторам точно оценить и свести к минимуму свой риск и, следовательно, оценить размеры свей прибыли, а также будут одновременно одобрены бенефициарами и в относительно сжатые сроки войдут во внутренние законодательства этих стран, предварительно пройдя процедуру ратификации в своих парламентах. Таким образом, не будет необходимости касаться основного массива законодательства каждого государства и инвестору не придется изучать законы каждой страны, а также вести переговоры по поводу различных сделок с каждой страной в отдельности.

И последнее, относительно вопроса законности, Рамочное соглашение– это специальный инструмент, целью которого является интегрированное решение проблем, связанных с транспортировкой нефти и газа в Европу. Такое соглашение не оказывает неблагоприятного влияния ни на транспортные соглашения со странами, не входящими в программу INOGATE, ни на проблемы, не связанные с транспортировкой. Это институциональная система, готовая для того, чтобы подписавшие её государства использовали бы её на своё усмотрение и по обстоятельствам.

Гарантии

Другой составной частью инвестирования являются гарантии. Под этим термином подразумевается гарантии того, что если по какой-либо причине проект не осуществится, инвестиции обязательно будут возвращены. Это могут быть как финансовые, так и нефинансовые гарантии. Нефинансовые гарантии, по сути дела, являются правилами игры, т.е. условиями, при которых будет проходить инвестирование. А теперь посмотрим на эту проблему с другой точки зрения, каковы же эти правила? Что они дают?

Нефинансовые гарантии, предлагаемые инвестору государством, включают в себя такие юридические вопросы, как предоставление равных прав, налогообложение, социальное обеспечение, отсутствие неблагоприятных изменений в законодательстве, улаживание спорных вопросов и многие другие. Кроме того, сюда входят и технические вопросы, наряду с вышеупомянутыми юридическими, как, например, порядок энергоснабжения, создание требуемой инфраструктуры и даже формальности, связанные с открытием визы. Это целый список вопросов, которые варьируют от общих принципов до очень мелких, и, казалось бы, не совсем важных вещей, которые сходятся в одном: они все подразумевают разницу между эффективным, приносящим пользу инвестированием, с одной стороны, и неудачным, с другой. Инвесторам это хорошо известно, поэтому прежде чем приступить к инвестированию, они ищут эти гарантии. Если таких гарантий нет, потенциальные инвесторы или уходят, или требуют очень высокую прибыль от осуществляемого ими инвестирования. Ни один из этих вариантов не подходит странам-участницам INOGATE.

Пока что в качестве руководства к действию Проект INOGATE пользовался правилами инвестирования ЕБРР, особенно в отношении гарантий, которые должны предоставляться инвестору для того, чтобы он чувствовал себя достаточно уверенно и мог бы приступить к инвестированию. Имея большой опыт инвестирования в странах СНГ, ЕБРР разработал список вопросов, влияющих на надёжность, успех и прибыльность инвестирования, и на основе этого списка определяется, должен ли этот проект финансироваться через ссуды или через долевое участие. Следовательно, если государство может удовлетворить требования ЕБРР, оно может удовлетворить и требования любого инвестора, будь это международная финансовая организация, банк или компания.

Здесь следует заметить снова, что речь идёт не о денежных гарантиях. Речь идёт о заранее решённых, чётких и стабильных правилах игры. Если эти правила приемлемы для инвестора, инвестирование пройдёт на благоприятных для страны пребывания условиях. В противном случае сложно будет найти любые инвестиции, и они будут менее выгодными для страны пребывания. Таким образом, нефинансовые гарантии экономят деньги для этой страны.
Рамочное соглашение рассматривает все эти аспекты для того, чтобы подписавшие его страны предоставили друг другу и своим потенциальным инвесторам гарантии в том, что каждая из них будет уважать обще принятые правила игры, изложенные в Соглашении, и следовать им. Другими словами, Рамочное соглашение будет своего рода гарантом межгосударственного сотрудничества, на основе которого каждое государство сможет вести переговоры с инвестором с позиции власти и быть уверенным в том, что соседнее государство будет следовать тем же правилам и будет вносить свой вклад в общий проект транспортной системы в соответствии с общепринятыми правилами. Такая координация действий будет являться своего рода катализатором для привлечения зарубежных инвестиций на пользу государств бенефициаров.

Рентабельность

И, наконец, третьим «столпом» инвестирования является его рентабельность. Любой инвестор вкладывает свои деньги туда, где он надеется получить прибыль. Не нужно быть высоко квалифицированным специалистом, чтобы понять следующее: межгосударственная транспортная система не будет рентабельной, пока строительство и работа её отдельных частей, расположенных в разных странах, не будет эффективно синхронизирована и скоординирована. Достичь такой эффективной синхронизации и координации действий можно только при общем согласии всех входящих в проект государств по поводу совместного решения вопросов, относящихся к строительству и управлению транспортной системой. В этом и заключается задача Рамочного соглашения.

Всё, что было описано выше, является логическим обоснованием подготовки Рамочного соглашения и того, что должно быть сделано. Исходя из всего этого, основные преимущества подхода, изложенного в Рамочном соглашении, заключаются в следующем:

• в таком важном параметре, как скорость, который вызван срочной необходимостью в строительстве межгосударственной транспортной системы;
• в его прямоте, позволяющей избежать сложных внутренних законодательных процедур, которые могут вызывать проблемы гармонизации и синхронизации;
• в его ясности, обеспечивающей ряд согласованных принципов и правил, управляющих строительством и работой транспортной системы в едином интегрированном русле;
• в его положительном отношении к инвестору, не требующем, чтобы потенциальный инвестор искал и изучал большое количество юридических документов каждой страны-бенефициара для определения своего риска;
• в модульности его концепции, позволяющей детализировать конкретные аспекты управления транспортной системой дополнительными протоколами, соответствующими интересам бенефициаров и требованиям создания транспортной системы. Более того, проблемы, которые могут возникнуть в процессе переговоров по одному из аспектов управления транспортной системой, не приведут к прекращению переговоров по другим вопросам;
• в том, что Рамочное соглашение имеет обязательную юридическую силу, как на национальном, так и на международном уровне (при условии, что Рамочное соглашение ратифицировано парламентами подписавших его стран).

Безусловно, величайшим признанием основополагающих принципов институциональной системы Рамочного соглашения INOGATE является то, что оно было подписано (по состоянию на июль 2001 года) не только первыми десятью бенефициарами, но и ещё девятью странами. Кроме того, несколько других государств выразило свою заинтересованность в присоединении к этому договору